內蒙古阿拉善新井煤業有限公司露天煤礦“2·22”特別重大坍塌事故調查報告
內蒙古阿拉善新井煤業有限公司露天煤礦“2·22”特別重大坍塌事故調查報告
國務院事故調查組
2023年8月
目錄
一、事故基本情況2
(一)事故單位情況2
(二)相關單位情況7
(三)事故發生經過11
二、事故直接原因13
(一)直接原因13
(二)原因分析13
(三)排除因素15
三、事故暴露的主要問題16
(一)煤礦嚴重違法建設生產16
(二)施工單位違法冒險蠻干17
(三)中介機構、監理公司故意弄虛作假18
(四)有關部門監管不嚴不實19
(五)地方黨委政府失管失察21
四、事故涉及有關方面責任22
(一)事故單位及相關單位22
(二)有關部門31
(三)地方黨委政府36
五、有關責任人員和單位處理建議37
(一)移交司法機關采取強制措施37
(二)有關公職人員38
(三)行政處罰38
(四)其他建議38
六、事故應急救援處置和評估39
(一)應急救援處置39
(二)應急救援評估40
七、事故主要教訓40
(二)汲取事故教訓不深刻，屢屢重蹈覆轍41
(三)監管執法斗爭精神不足，隱患排查整治質量不高42
(四)企業主體責任嚴重不落實，違法違規建設生產無底線.43
(五)資源規劃布局不合理，小型礦山安全條件差44
八、事故整改和防范措施建議45
(一)更好統籌發展和安全45
(二)全面開展礦山重大事故隱患專項排查整治行動46
(三)切實提升發現問題解決問題的強烈意愿和能力水平47
(四)全面提高企業安全條件和管理水平48
(五)嚴格整頓規范中介機構從業行為49
(六)加快推動礦山高質量發展49
2023年2月22日13時12分許，內蒙古自治區阿拉善盟孿井灘生態移民示范區內蒙古新井煤業有限公司露天煤礦發生特別重大坍塌事故，造成53人死亡、6人受傷，直接經濟損失20430.25萬元。
事故發生后，黨中央、國務院高度重視。習近平總書記立即作出重要指示，要求千方百計搜救失聯人員，全力救治受傷人員，妥善做好安撫善后等工作。要科學組織施救，加強監測預警，防止發生次生災害。要盡快查明事故原因，嚴肅追究責任，并舉一反三，杜絕管理漏洞。強調各地區和有關部門要以時時放心不下的責任感，全面排查各類安全隱患，強化防范措施，狠抓工作落實，更好統籌發展和安全，切實維護人民群眾生命財產安全和社會大局穩定。按照習近平總書記重要指示，應急管理部部長王祥喜率工作組緊急趕赴事故現場，指導事故處置。內蒙古自治區、阿拉善盟立即組織搶險救援和善后處置等工作。
依據有關法律法規，經國務院批準，成立國務院內蒙古阿拉善新井煤業有限公司露天煤礦“2·22”特別重大坍塌事故調查組(以下簡稱事故調查組)，以應急管理部為組長單位，公安部、國家礦山安監局、全國總工會和內蒙古自治區人民政府為副組長單位，并聘請專家參與調查。中央紀委國家監委成立責任事故追責問責審查調查組，對有關地方黨委政府、相關部門及公職人員涉嫌違紀違法和失職瀆職問題開展審查調查。
事故調查組認真貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央、國務院決策部署，堅持“科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效”原則，通過現場勘查、測繪試驗、計算分析和調閱資料、詢問談話、座談交流等方式，查清了事故人員傷亡、直接經濟損失、發生經過、原因和有關企業情況，查明了地方黨委政府及相關部門和單位履職情況、存在問題和責任，總結了事故主要教訓，提出了整改和防范措施建議。
調查認定，內蒙古阿拉善新井煤業有限公司露天煤礦“2·22”特別重大坍塌事故是一起企業在井工轉露天技改期間邊建設邊生產，違法包給不具備礦山建設資質的施工單位長期冒險蠻干，相關部門監管執法“寬松軟虛”，地方黨委政府失管失察，致使重大風險隱患長期存在而導致的生產安全責任事故。
一、事故基本情況
(一)事故單位情況
1.事故單位概況
內蒙古新井煤業有限公司(以下簡稱新井煤礦)位于內蒙古自治區阿拉善盟阿拉善左旗嘉爾嘎勒賽漢鎮巴興圖嘎查境內，由阿拉善盟孿井灘生態移民示范區管理委員會(以下簡稱孿井灘示范區管委會)管轄。該礦前身為青銅峽市新井煤業有限公司(井工煤礦)，2013年9月變更為現名稱，現法定代表人為王學云，統一社會信用代碼為91152921625085403W，經營范圍為煤炭生產及銷售、煤礦機械設備及配件銷售。2020年10月首次取得露天煤礦采礦許可證，證號為C1500002010121120092605，生產規模為90萬噸/年，2022年2月延續，有效期為2021年12月10日至2024年12月10日。新井煤礦批復井田面積為1.3448平方公里，設計面積為2.13平方公里。事發時，采場東南部區域超出設計境界范圍約2.9萬平方米。(礦區剝采境界和現狀見圖1)
礦區內僅含一層可采煤層，煤層厚度0.08–29.21米，平均厚度8.09米，可開采量790萬噸，煤質為低灰、中硫、高熱值弱粘煤。采用單斗–卡車開采工藝，單斗挖機剝采、自卸卡車運輸，采煤、剝離采用水平分層劃 分臺階。
2.股權變更情況
2008年12月，陳逢干等人出資收購該礦并變更工商登記，法定代表人為陳逢干、占股80%，陳勇強占股20%。2009年6月，陳逢干將該礦劃分為東、西兩個區域。2011年3月，陳逢干、陳勇強與丁瑞、路伏國簽訂股權轉讓協議，轉讓給丁瑞51%(實際是代韓建華持股)、路伏國49%(2020年11月，經阿拉善左旗人民法院判決確認該股權)，并約定西區經營權歸陳逢干所有。但由于陳逢干涉訴等因素，其持有的股權一直沒有辦理變更手續，只變更了陳勇強股權。工商注冊登記顯示陳逢干持股80%、丁瑞持股20%。綜上，新井煤礦實際控制人、受益人為韓建華、路伏國和陳逢干。
3.項目審批許可、建設和生產情況
(1)滅火工程情況。2008年，根據原寧夏煤田地質局《火災勘測報告》，井田范圍內存在兩處火區。2009年6月，陳逢干將西區以滅火工程名義承包給他人經營管理。2010年4月，原內蒙古自治區煤炭工業局批復滅火專項初步設計。2010年7月至2012年底實施了滅火工程，后將滅火工程合并轉入露天技改建設項目。
(2)井工轉露天情況。2012年8月，原內蒙古自治區煤炭工業局同意該礦由井工開采方式轉為露天開采，并于2013年1月批復該礦井工轉露天初步設計。2013年8月，原內蒙古煤礦安監局批復安全專篇。2014年7月，原內蒙古自治區國土資源廳組織專家審查通過開發利用方案。2014年8月，原內蒙古煤礦安監局出具開發利用方案安全設施設計審查意見。2015年9月，原騰格里經濟技術開發區經濟發展局同意該礦技術改造項目開工建設。2017年6月，新井煤礦因瞞報3起生產安全事故，技術改造項目被阿拉善盟安委辦責令停工整改。
(3)復工情況。2021年2月，原騰格里經濟技術開發區管委會對新井煤礦技術改造項目復工申請出具意見，現場確認已完成整改，具備復工建設安全生產條件。
2021年3月，原騰格里經濟技術開發區管委會向阿拉善盟安委辦提交綜合驗收請示，阿拉善盟安委辦組織盟能源局、公安局、自然資源局、應急管理局等部門進行現場核查并形成會議紀要，原則同意管委會初步驗收意見并要求管委會再行組織驗收，驗收通過方可開工建設;原騰格里經濟技術開發區發展改革和經濟統計局按照盟安委辦要求再次組織自然資源局、應急管理局等有關部門進行現場核查。2021年4月，原騰格里經濟技術開發區發展改革和經濟統計局同意新井煤礦技術改造項目復工建設，并要求12個月內完成技術改造項目建設，事發時該礦仍處于技改建設期間。
(二)相關單位情況
1.施工單位
2022年7月，新井煤礦將土石方剝離、轉運、出煤、回填等全部作業發包給寧夏固本建筑有限公司(以下簡稱寧夏固本公司)。寧夏固本建筑有限公司分公司(以下簡稱寧夏固本分公司)與內蒙古宏鑫垚土石方工程有限公司(以下簡稱宏鑫垚公司)、內蒙古祥偉土石方工程有限公司(以下簡稱祥偉公司)簽訂項目分包合同。
(1)寧夏固本公司。成立于1997年11月，法定代表人為楊興國，實際控制人為韓建華。持有建筑工程施工總承包貳級資質、建筑施工安全生產許可證。
(2)寧夏固本分公司。成立于2022年8月，負責人為馬興洪，是為承攬新井煤礦剝采工程成立的空殼公司。以寧夏固本公司名義承攬工程。
(3)宏鑫垚公司。成立于2020年11月，法定代表人和總經理均為馬興洪，兩名副總經理分別為李永春、馬興仁，現場施工負責人為李鳳軍。負責采煤、土石方剝離、轉運、爆破鉆孔等作業。
(4)祥偉公司。成立于2021年10月，法定代表人為何偉，實際控制人為路伏強。負責排土場挖運、修坡及擋車墻堆砌等工程。
2.爆破作業單位
新井煤礦爆破作業單位為阿拉善盟瑞隆爆破工程有限責任公司(以下簡稱瑞隆爆破公司)和阿拉善盟永安爆破有限責任公司(以下簡稱永安爆破公司)，分別與新井煤礦簽訂工程爆破合同，由宏鑫垚公司相關負責人指定各自爆破作業位置。
(1)瑞隆爆破公司。成立于2013年1月，法定代表人和董事長、總經理均為麥爾根。持有《安全生產許可證》和資質等級為貳級的《爆破作業單位許可證(營業性)》。
(2)永安爆破公司。成立于2009年1月，法定代表人為王學文。持有《安全生產許可證》和資質等級為貳級的《爆破作業單位許可證(營業性)》。
3.工程監理單位
新井煤礦實際工程監理單位為寧夏西部正信監理工程有限公司(以下簡稱寧夏正信公司);寧夏正信公司為承接新井煤礦工程監理項目，與山東天柱建設監理咨詢有限公司銀川分公司(以下簡稱天柱銀川分公司)達成口頭協議，由天柱銀川分公司使用上級公司山東天柱建設監理咨詢有限公司(以下簡稱山東天柱公司)的監理資質進行承接，收取寧夏正信公司20%的資質使用費。
(1)山東天柱公司。成立于2002年4月，法定代表人為賈延東，實際控制人為張寶柱。持有工程監理綜合資質。與天柱銀川分公司屬于業務合作關系。
(2)天柱銀川分公司。成立于2013年4月，負責人為李廣真。2019年與山東天柱公司簽訂《合作協議書》，2020年協議到期后，未重新簽訂協議，口頭約定繼續履行前協議事宜。2021年4月至2023年4月，天柱銀川分公司私自以山東天柱公司名義與新井煤礦2次簽訂《建設工程監理合同》，實際由寧夏正信公司負責新井煤礦技術改造工程監理。合同中使用的公章、法人章均為李廣真讓其辦公室職員私刻。
(3)寧夏正信公司。成立于2016年8月，法定代表人為李樹東，實際控制人為李生斌，副總經理兼技術負責人為陳飚。持有市政公用工程專業乙級和房屋建筑工程專業乙級監理資質。
4.項目設計單位
內蒙古煤炭科學研究院有限責任公司(以下簡稱內蒙古煤科院)。成立于2008年8月，法定代表人為高明源，持有煤炭行業乙級、冶金行業乙級工程設計資質。2013年1月編制《青銅峽市新井煤業有限公司煤礦技術改造(變更開采方式)初步設計》，2013年6月編制《青銅峽市新井煤業有限公司煤礦技術改造(變更開采方式)初步設計安全專篇》，2014年5月編制《青銅峽市新井煤業有限公司煤礦礦產資源開發利用方案》，2014年7月編制《青銅峽市新井煤業有限公司煤礦礦產資源開發利用方案安全設施設計》，2022年7月編制《內蒙古新井煤業有限公司煤礦采場排土場邊坡穩定性驗算分析評價報告》，項目負責人均為于宗孝。
5.儲量年報編制單位
內蒙古億誠地質礦產勘查開發有限責任公司(以下簡稱億誠勘查公司)。成立于2011年4月，法定代表人為王拴青，持有乙級測繪資質和地質災害防治危險性評估資質，總工程師為楊玉文，負責技術管理。
(三)事故發生經過
2023年2月22日6時30分，挖機司機、自卸卡車司機、鉆機司機等222人陸續進入作業現場。11時56分起，事發區域西側、頂部等地點發生小面積滑塌，邊坡坡面及底部出現裂縫、冒塵等滑塌征兆。12時27分，在事發區域東側邊界處標高1395米臺階坡腳進行爆破作業。12時40分，176名作業人員午飯后返回采場作業。
13時許，宏鑫垚公司李鳳軍到西區南幫查看施工作業時，發現北幫邊坡異常后使用對講機分別于13時6分許、10分許、12分許喊話，通知“挖機裝完后撤離”“所有汽車、挖機向后撤”“所有人員撤離”。(13時許作業現場設備情況見圖2)
13時12分許，采場北幫邊幫巖體發生大面積滑落坍塌，現場59名作業人員和17臺挖機、27臺自卸卡車、8臺鉆機、4臺皮卡車、1臺裝載機、1臺小型客車等58臺作業設備被埋，最終造成53人死亡、6人受傷。(事發時作業現場設備情況見圖3)
事發區域最終形成最大厚度105米、體積約756萬立方米的堆積體，破壞范圍南北最長630米、東西最寬520米，面積約23萬平方米。
二、事故直接原因
(一)直接原因
事故直接原因是：未按初步設計施工，隨意合并臺階，形成超高超陡邊坡，在采場底部連續高強度剝離采煤，致使邊坡穩定性持續降低，處于失穩狀態，邊幫巖體沿斷層面和節理面滑落坍塌，加之應急處置不力，未能及時組織現場作業人員逃生，造成重大人員傷亡和財產損失。
(二)原因分析
1.未按設計施工，形成超高超陡邊坡。按照設計，該礦剝采臺階高度應不大于10米，最小工作平盤寬度為32米，按設計進度應形成21個剝離臺階和1個采煤臺階;實際事發區域上部僅形成3個臺階，臺階高度均超過10米、最高達145米。按照設計，采場最終穩定邊坡角為36度，計算邊坡穩定系數為4.287，滿足安全儲備要求;事發時，邊坡最大垂直高度315米，整體邊坡角達到39度，局部臺階最大邊坡角達到61度，計算邊坡穩定系數為0.982，處于不穩定狀態。(事發前、后事發區域邊坡剖面見圖4、圖5)
2.高強度剝離采煤導致邊坡穩定性持續降低。煤礦剝采作業布置在采場底部東西長500米、南北寬130米的狹長范圍內，剝采設備密集布置，持續高強度作業，2022年12月2日至2023年2月19日，80天內事發區域剝采位置平均降深65米，超挖邊幫巖體壓腳量，邊坡抗滑力減小、下滑力增加，計算邊坡穩定系數12月2日、1月3日分別為2.179、1.192，持續降低。
3.剝采作業擾動和越界排土導致邊坡斷層、節理裂隙發育加劇。事發區域的斷層和節理，在剝采、爆破等生產活動擾動下，不斷擴展貫通，巖體的完整性持續被破壞。此外，外部排土場超越設計境界排土，排土位置與事發區域采場地表境界緊鄰，也增加了邊坡載荷。
4.未按規定設置監測預警系統，應急處置不果斷。按開發利用方案安全設施設計，采場應設置49個監測點、形成11條監測線，但實際僅布設7個監測點且均在事發區域外，未形成監測線，無法發揮邊坡監測預警作用。沒有制定生產安全事故應急預案，沒有明確緊急情況下的撤離順序和路線，沒有組織過應急演練。在提前6分鐘發現大規模坍塌跡象的情況下，仍沒有果斷組織所有車輛、人員立即撤離，錯失了避免重大人員傷亡的機會。
(三)排除因素
1.排除凍融因素。事發地區凍土最大深度1.7米，滑塌面距邊坡面距離超過30米，遠超凍土影響范圍。
2.排除采空區因素。原井工采空區最低標高1220米，事故發生時采場最低標高1201米，井工采空區已剝采完畢。
3.排除地下水因素。在滑塌面、緊鄰裂隙帶和周邊數百米發育的節理裂隙中，未發現地下水，采場未見出水點。
4.排除地震因素。經內蒙古地震臺網核實，事發前半年內,未監測到事發區域50公里內有2.0級以上天然地震發生。
三、事故暴露的主要問題
(一)煤礦嚴重違法建設生產
一是邊建設邊生產。新井煤礦設計產能90萬噸/年，事發時處于建設階段不允許生產，但無視法律法規要求，大肆違法違規組織開采，2020年12月至2023年1月實際生產原煤245萬噸。二是越界開采。采礦證面積1.3448平方公里，實際采場剝離面積達1.698平方公里。采場東南部區域超越采礦證礦界和設計批準范圍剝離，面積約2.9萬平方米。三是違法發包給無資質企業施工。新井煤礦將土石方剝離工程先發包給無任何資質的宏鑫垚公司，被有關部門發現并責令整改后，為蒙混過關，又發包給只具有建筑施工資質的寧夏固本公司，仍不符合礦山建設需要的礦山工程施工總承包資質。四是嚴重違規組織生產形成重大隱患。為了多出煤、降成本，違反設計組織施工，形成超高超陡臺階，人為制造重大事故隱患。2022年3月，事發區域東側曾發生過大面積滑坡，清理用時2個多月。2022年8月，事發區域發生局部滑坡，9月后滑坡區范圍逐漸變大。事發前數日和當日頻繁發生浮石滾落或小面積滑坡，仍未督促施工單位采取有效治理措施。五是安全管理流于形式。股東及其代表直接指揮生產作業，“五職礦長”和職能部門等不履行法定職責;未對施工單位安全生產工作納入統一協調、管理，存在“以包代管”現象;未按規定執行礦領導帶班制度，未安排人員應急值守;長期不開展安全生產教育培訓和應急演練。安全生產費用被挪用于發放職工工資、采購辦公用品、工程掛賬等。六是技術管理缺失。沒有地質測量、生產技術管理部門及人員;未編制項目施工組織設計、剝采作業計劃;未編制邊坡工程監測方案，未按設計設置監測點，未對邊坡穩定性進行分析。
(二)施工單位違法冒險蠻干
一是無資質施工。寧夏固本公司、宏鑫垚公司均無礦山工程施工總承包資質，違法承攬工程施工。二是不顧安全冒險作業。無施工組織計劃，隨意布置鉆孔，頻繁組織在高陡臺階坡底實施爆破，采用“掏根”式剝挖，違章指揮、冒險作業。對經常性發生的地表變形、浮石滾落等邊坡隱患未采取有效措施。三是安全管理混亂。安全生產管理機構不健全，規章制度不完善，長期不開展隱患排查治理，從未組織開展過安全生產教育培訓和應急演練。沒有設置專門負責技術管理的機構及人員，未編制作業規程和安全技術措施。四是應急處置不力。未安排人員應急值守，2023年2月19日、20日西區邊坡已發現有落石、傘檐等險情，不做處置繼續作業;2月22日，發現事故征兆后沒有及時有效組織現場作業人員逃生。
(三)中介機構、監理公司故意弄虛作假
一是評價報告造假。內蒙古煤科院針對能源、自然資源部門編制了開采境界不一致的初步設計、開發利用方案，編制的初步設計和安全專篇超出采礦許可證允許開采范圍。在已經發生滑坡情況下，邊坡穩定性驗算分析評價報告仍作出“未見滑坡現象”的結論，與實際嚴重不符，提供虛假報告。二是監理合同造假。寧夏正信公司無礦山工程監理資質，借用山東天柱公司監理資質承接新井煤礦監理工程;天柱銀川分公司私刻山東天柱公司印章，以山東天柱公司名義與新井煤礦簽訂《建設工程監理合同》，實際由寧夏正信公司負責工程監理。寧夏正信公司名義上在新井煤礦設立項目部、派駐4名監理人員，實際只安排1名無監理資質的人員駐礦。三是礦山儲量年報造假。在新井煤礦2020年12月至2023年1月已經出煤245萬噸的情況下，億誠勘查公司編制的新井煤礦2021年度、2022年度礦山儲量年報動用資源儲量為0萬噸，與實際嚴重不符。
(四)有關部門監管不嚴不實
一是行政審批層層失守。2013年原內蒙古自治區煤炭工業局、原內蒙古煤礦安監局在審查新井煤礦井工轉露天技改建設項目初步設計和安全專篇時，均未發現設計地表境界超出采礦權范圍的問題。2020年以來，內蒙古自治區自然資源廳、阿拉善盟自然資源局在發現新井煤礦越界剝離的情況下，仍為其辦理井工轉露天變更和延續手續。二是對越界剝離查處不力。2017年原孿井灘示范區國土資源局對礦區超范圍剝離進行行政處罰，但沒有監督其退回批準范圍。2021年以來至事發前，孿井灘示范區自然資源局對新井煤礦巡查50余次，對發現的“部分土方剝離工作面已超出采礦許可證的范圍”問題仍然沒有監督整改;在采礦許可證延續、井工轉露天變更時，新井煤礦長期存在超出礦區范圍剝離等情況下，仍然為其出具同意的意見。阿拉善盟自然資源局4次現場檢查都未對新井煤礦超出礦區范圍剝離進行監督整改，在新井煤礦存在違法行為情況下，對井工轉露天變更初審時出具同意意見。內蒙古自治區自然資源廳未發現開發利用方案中存在的礦權范圍和開采方式不匹配、服務年限和資源利用不合理等問題。三是復工驗收把關不嚴。2021年2月4日，孿井灘示范區發展改革和經濟統計局(以下簡稱孿井灘示范區發改統計局)組織示范區自然資源局、應急管理局等有關部門進行預驗收;3月12日，阿拉善盟安委辦組織盟能源局、公安局、自然資源局、應急管理局等有關部門進行現場核查，原則同意初步驗收意見，并要求孿井灘示范區管委會督促企業整改核查中發現的問題;3月24日，孿井灘示范區發改統計局對阿拉善盟安委辦核查反饋的問題進行現場核查后，在超范圍剝離、邊坡管理等問題沒有整改到位的情況下提請復工，4月2日孿井灘示范區管委會批準復工。四是監管監察不實，對重大隱患視而不見。針對媒體報道“13次監管執法均未采取強制措施”的問題，經調查，2021年以來至事發前，孿井灘示范區發改統計局對新井煤礦安全檢查80余次，對露天煤礦邊坡管理專項檢查，只是以企業自查代替;對上級有關部門交辦的、實際并未整改的問題，出具整改完成的報告。阿拉善盟能源局安全檢查3次，沒有開展露天煤礦邊坡管理專項檢查，事故后補報專項總結。內蒙古自治區能源局安全檢查3次，對檢查發現和委托檢查發現的58條問題未跟蹤整改，對采場最下部臺階超高問題只有1次提出責令改正要求。國家礦山安監局內蒙古局安全檢查3次，對采場最下部臺階超高問題只有1次提出責令改正要求。以上部門對煤礦長期未按設計施工、邊建設邊生產、采場北部臺階超高邊坡超陡、邊坡監測系統形同虛設等顯而易見的重大事故隱患，以及施工單位無礦山工程施工資質承攬工程施工，監理人員不具備相應資質等嚴重違法違規行為，均未采取有效措施制止。
(五)地方黨委政府失管失察
內蒙古自治區及相關地方黨委、政府貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央、國務院關于安全生產的決策部署存在差距，未牢固樹立紅線意識和安全發展理念，沒有統籌好發展和安全的關系，沒有深刻汲取近年來轄區內發生的重特大礦山事故教訓，落實國家關于安全生產的有關文件和會議精神不到位。孿井灘示范區不重視煤礦安全監管隊伍建設，沒有配備與煤礦安全監管任務相適應的監管力量。未有效監督、檢查有關部門履行安全生產監管職責情況，未有效制止新井煤礦不按照設計組織施工，2021年4月批準新井煤礦復工驗收把關不嚴，對新井煤礦長期以來越界剝離、邊建設邊高強度組織生產的違法違規問題監督不力。阿拉善盟重發展輕安全，盟行署先后召開兩次會議，決定將正在建設的新井煤礦列為2022年保供煤礦，并下達20萬噸保供任務;未有效督促指導盟行署有關部門及孿井灘示范區黨工委、管委會認真履行安全生產職責，對有關部門未有效制止新井煤礦不按照設計組織施工、越界剝離和長期邊建設邊高強度組織生產的違法違規問題失管失察。內蒙古自治區未有效督促自治區有關部門依法依規履行煤礦安全監管職責;未有效督促阿拉善盟依法依規履行煤礦安全生產相關職責。
四、事故涉及有關方面責任
(一)事故單位及相關單位
1.新井煤礦
(1)嚴重違法違規生產建設。一是邊建設邊生產。新井煤礦處于建設階段，實際違法生產，2020年12月至2023年1月生產原煤245萬噸，違反了《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》的有關規定。二是越界開采。實際超越批準的采礦證范圍進行剝離，采場東南部區域超越采礦證礦界和設計批準范圍約2.9萬平方米，違反了《礦產資源開采登記管理辦法》的有關規定[21]。三是沒有按照批準的初步設計和安全專篇組織建設施工，施工過程中實際形成超高超陡邊坡，超設計標高89米，違反了《中華人民共和國礦山安全法》《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。四是違法對外發包。將煤礦建設工程發包給不具備資質的單位，違反了《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。五是違法分區發包出售。人為將礦區分成東、西兩個區域，分別進行發包和出售，違反了《中華人民共和國礦產資源法》的有關規定。
(2)安全主體責任嚴重不落實。一是安全生產管理機構不健全，安全生產管理人員配備不足，違反了《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。二是安全生產責任制流于形式，安全管理制度和崗位責任制不切實際，“五職礦長”和職能部門等不履行法定職責，違反了《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。三是長期不開展安全生產教育和培訓，從業人員不熟悉有關安全生產規章制度和應急預案，違反了《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。四是安全投入不足，雖然提取了安全生產費用，但沒有用于安全生產，違反了《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。五是未按規定執行礦領導帶班制度，未與工人同下同上，夜班沒有礦領導帶班，違反了《煤礦領導帶班下井及安全監督檢查規定》的有關規定[30]。六是未按規定配備應急救援物資裝備，未按規定開展應急演練，違反了《中華人民共和國安全生產法》《生產安全事故應急預案管理辦法》的有關規定。
(3)技術管理缺失。一是未設置專門負責地質測量等技術管理機構，違反了《煤礦安全規程》的有關規定。二是未編制建設項目施工組織設計、作業規程、年度災害預防和處理計劃，違反了《煤礦建設安全規范》(AQ1083-2011)、《煤礦安全規程》的有關規定。三是未編制邊坡工程監測方案，未按規定布置邊坡監測點位，且未形成垂直邊坡走向的監測線，違反了《煤炭工業露天礦邊坡工程監測規范》(GB51214-2017)的有關規定。(4)現場管理混亂。一是未對施工單位安全生產工作納入統一協調、管理，違反了《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。二是對經常性發生的地表變形、浮石滾落、臺階超高邊坡超陡等重大事故隱患未進行處理;向施工單位下達停工整改通知后，未督促落實，違反了《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。
2.寧夏固本公司
一是無資質承攬工程。未取得礦山工程施工總承包資質，承攬建設工程，違反了《建設工程安全生產管理條例》的有關規定。二是違法轉包分包。以寧夏固本分公司名義將礦山工程轉包、分包給宏鑫垚公司和祥偉公司，違反了《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。
3.宏鑫垚公司
一是無資質施工。未取得礦山工程施工總承包資質，承攬工程施工，違反了《建設工程安全生產管理條例》的有關規定。二是安全管理混亂。安全生產管理機構不健全，規章制度不完善，違反了《中華人民共和國安全生產法》《建設工程安全生產管理條例》的有關規定;未按照批準的設計組織施工，違反了《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國礦山安全法》的有關規定;未設置專門負責技術管理機構和人員，違反了《煤礦建設安全規范》(AQ1083-2011)的有關規定。三是長期不開展隱患排查治理。對經常性發生的地表變形、浮石滾落、臺階超高邊坡超陡等重大事故隱患未進行處理，違反了《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。四是違章指揮、冒險作業。隨意鉆孔，頻繁組織在高陡臺階坡底實施爆破，“掏根”式剝挖，接到煤礦停工整改通知后，未按要求執行，繼續冒險作業，違反了《煤礦安全規程》《爆破安全規程》(GB6722-2014)的有關規定。五是未開展職工日常安全培訓，違反了《中華人民共和國安全生產法》的有關規定。六是未制定應急預案，未按規定配備應急救援物資裝備、開展應急演練，違反了《中華人民共和國安全生產法》《生產安全事故應急預案管理辦法》的有關規定。
4.祥偉公司
不具備礦山工程施工資質承包新井煤礦排土場施工工程，違反了《建設工程安全生產管理條例》的有關規定。
5.瑞隆爆破公司
爆破作業日志記錄不準、部分人員資質不符合要求;未按規定編制爆破技術設計和安全技術措施進行爆破，違反了《煤礦安全規程》《爆破安全規程》(GB6722-2014)的有關規定。
6.永安爆破公司
爆破作業日志記錄不準、部分人員資質不符合要求;未按規定編制爆破技術設計和安全技術措施進行爆破，違反了《煤礦安全規程》《爆破安全規程》(GB6722-2014)的有關規定。
7.山東天柱公司
對天柱銀川分公司監督管理不到位。
8.天柱銀川分公司
私刻山東天柱公司印章，私自將山東天柱公司監理資質租借寧夏正信公司，與新井煤礦簽訂監理合同，違反了《建設工程質量管理條例》的有關規定。在事故調查中作偽證，隱瞞實際工程監理情況。
9.寧夏正信公司
一是無礦山工程監理資質，以山東天柱公司名義承擔監理業務，違反了《建設工程質量管理條例》的有關規定。二是未履行監理職責。未派駐具備相應資格的監理人員進駐施工現場，違反了《建設工程質量管理條例》的有關規定;未監督施工單位按照設計施工、督促整改事故隱患，違反了《建設工程安全生產管理條例》的有關規定。在事故調查中作偽證，隱瞞實際工程監理情況。
10.內蒙古煤科院
一是在新井煤礦的報告中出現不同的礦界。初步設計和安全專篇露天地表境界超出采礦許可范圍，設計面積2.13平方公里，而開發利用方案未超出采礦許可范圍，設計面積1.3448平方公里，違反了《礦產資源開采登記管理辦法》《煤炭工業露天礦設計規范》(GB50197-2005)的有關規定。二是未嚴格按照有關規范要求編制邊坡穩定性評價報告，在已發生滑坡后，報告中仍作出“未見滑坡現象”的結論。
11.億誠勘查公司
出具與煤礦實際情況嚴重不符的儲量年報。2021年到煤礦現場實地測量，報告結論為動用資源儲量0萬噸(實際生產原煤88萬噸);2022年未到煤礦現場，依據礦方提供的前11個月數據編制全年儲量年報，報告結論為動用資源儲量0萬噸(實際生產原煤142萬噸)。
(二)有關部門
1.煤礦行業管理(監管)部門
(1)孿井灘示范區發改統計局
未認真履行行業管理、安全監管職責。復工驗收把關不嚴，2021年4月組織對新井煤礦露天建設工程復工驗收，煤礦存在超出礦區范圍剝離等問題隱患未經整改即通過;日常安全檢查走過場，2021年以來對新井煤礦檢查80余次，每周要求煤礦報送隱患自查情況，對煤礦長期未按設計施工，邊建設邊生產、采場北部臺階超高邊坡超陡、邊坡監測系統形同虛設，施工單位無礦山工程施工資質承攬工程施工，監理人員不具備相應資質等違法違規行為和重大隱患失管失控、未有效制止;未組織開展露天煤礦邊坡管理專項檢查，以企業自查代替監管專項檢查，未按期報送專項總結;問題隱患監督整改不落實，對本單位發現和上級有關部門多次移交的問題隱患未監督整改，實際未閉環銷號，對煤礦存在重大隱患依然組織施工建設未予以制止;行政處罰缺失，自新井煤礦復工以來，檢查問題以口頭交辦、隱患通知方式反饋，未實施行政處罰。
(2)阿拉善盟能源局
未認真履行行業管理、安全監管職責。監管檢查不敢動真碰硬，2021年新井煤礦復工以來，先后組織檢查3次，對新井煤礦不按設計施工、采場北部臺階超高邊坡超陡等違法違規行為和重大隱患未采取有效措施制止，未檢查發現施工單位無礦山工程施工資質承攬工程施工，監理人員不具備相應資格等問題;督促指導孿井灘示范區發改統計局工作不力，對孿井灘示范區發改統計局查處隱患走過場、監管煤礦失管失控的情形督促指導不力;對移交孿井灘示范區發改統計局監督整改的隱患落實情況不監督;組織對新井煤礦保供調研，未對新井煤礦列為保供煤礦提出異議;對新井煤礦邊建設邊生產的重大隱患未查處;邊坡管理專項檢查走過場，未按要求開展工作，事故后補報專項總結。
(3)內蒙古自治區能源局
未認真履行部門職責。下級請示件為煤礦“可行性研究報告”，批復的是“可行性論證方案”，將地表境界由采礦證范圍擴大至界外;2013年審核煤礦初步設計時，沿用可行性論證方案中地表境界，未發現初步設計中地表境界超出采礦權范圍的問題;2021年復工以來，對組織檢查發現的臺階超高邊坡超陡等違法違規行為和重大隱患未有效制止，未檢查發現施工單位無礦山工程施工資質承攬工程施工，監理人員不具備相應資質等問題;對委派內蒙古煤科院檢查發現的26條問題未及時跟蹤整改;督促指導阿拉善盟能源局工作不嚴格，督促下級單位開展邊坡管理專項檢查不嚴格，指導阿拉善盟能源局查處煤礦邊建設邊生產等違法違規行為整改不力。
2.自然資源部門
(1)孿井灘示范區自然資源局(原孿井灘示范區國土資源局)
未認真履行部門職責。日常巡查工作走過場，對發現的超出礦區范圍剝離等違法行為未有效制止。2017年因新井煤礦越界行為對其下達《行政處罰決定書》(〔2017〕-18號)，責令其退回采礦許可證范圍內后，對該礦退回情況未進行監督。在新井煤礦長期存在超出礦區范圍剝離等情況下，為其出具同意采礦許可證延續、井工轉露天變更的意見函，并同意其于2021年4月復工;2021年8月11日，檢查新井煤礦發現“部分土方剝離工作面已超出采礦許可證的范圍”問題后未查處。
(2)阿拉善盟自然資源局
未認真履行部門職責。4次現場檢查未發現新井煤礦超出礦區范圍剝離。對孿井灘示范區自然資源局督導不力、未能有效制止新井煤礦存在的超出礦區范圍剝離等問題。對新井煤礦采礦許可證延續時審批不嚴、井工轉露天變更初審時把關不嚴。
(3)內蒙古自治區自然資源廳
對新井煤礦采礦許可證井工轉露天變更審批時把關不嚴，未發現開發利用方案的露天開采地表境界設置不合理等問題，同意變更井工轉露天開采方式。
3.應急管理部門
阿拉善盟應急管理局未嚴格按照盟行署要求，做好新井煤礦復工復產驗收核查工作;沒有及時跟進監督、指導孿井灘示范區管委會組織的驗收工作。
4.公安機關
孿井灘示范區公安分局及嘉爾嘎勒賽漢鎮派出所未發現爆破公司爆破作業日志記錄不準、部分人員資質不符合要求的問題，現場檢查頻次未達到自治區公安廳強化爆破作業安全監管工作“十條措施”要求。
5.國家礦山安全監察機構
國家礦山安監局內蒙古局對新井煤礦初步設計安全專篇審查時未發現地表境界超出礦區范圍;未嚴格按照要求[60]對新井煤礦邊坡管理自查自改情況進行有效監督，檢查發現施工單位無礦山工程施工資質承攬工程施工問題后未跟蹤整改到位，未檢查發現監理人員不具備相應資格等問題。
(三)地方黨委政府
1.孿井灘示范區
示范區黨工委、管委會未認真貫徹落實國家有關安全生產和自然資源法律法規、《國務院安委會關于進一步強化安全生產責任落實堅決防范遏制重特大事故的若干措施》(安委〔2022〕36號)等文件精神，未認真貫徹落實內蒙古自治區及阿拉善盟關于煤礦安全生產工作的部署。未配備與煤礦安全監管任務相適應的監管力量，未配備專門的行政執法人員。對新井煤礦2021年4月復工把關不嚴，在煤礦未將全部問題整改的情況下,同意其復工建設。未有效監督、檢查孿井灘示范區管委會有關部門履行安全生產監管職責情況，未有效制止新井煤礦不按照設計組織施工，對新井煤礦長期以來越界剝離、邊建設邊高強度組織生產的問題失察。
2.阿拉善盟
盟委、行署未認真貫徹落實國家有關安全生產和自然資源法律法規、《國務院安委會關于進一步強化安全生產責任落實堅決防范遏制重特大事故的若干措施》(安委〔2022〕36號)等文件精神，未認真落實安全生產“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的要求。未有效督促指導盟行署有關部門及孿井灘示范區黨工委、管委會認真履行安全生產職責，對有關部門未有效制止新井煤礦不按照設計組織施工、越界剝離和長期以來邊建設邊高強度組織生產的問題失察。未經認真調查研究，將正在建設的新井煤礦列為2022年保供煤礦。
3.內蒙古自治區
自治區人民政府未切實加強對煤礦安全生產工作的領導，未有效督促自治區能源局、自然資源廳依法依規履行監管職責;未有效督促阿拉善盟依法依規履行煤礦安全生產相關職責。
五、有關責任人員和單位處理建議
(一)移交司法機關采取強制措施
事故調查組已將新井煤礦、宏鑫垚公司、祥偉公司、內蒙古煤科院、天柱銀川分公司、寧夏正信公司等單位涉嫌刑事犯罪人員移交司法機關依法采取強制措施。
(二)有關公職人員
對在事故調查中發現的地方黨委政府及有關部門的公職人員履職方面存在的問題等線索及相關材料，移交中央紀委國家監委內蒙古阿拉善“2·22”特別重大坍塌事故追責問責審查調查組。
(三)行政處罰
對新井煤礦、寧夏固本公司、宏鑫垚公司、祥偉公司、瑞隆爆破公司、永安爆破公司、山東天柱公司、天柱銀川分公司、寧夏正信公司、內蒙古煤科院、億誠勘查公司等11家單位及其有關人員涉及違法違規問題的行政處罰，移交內蒙古自治區人民政府組織有關地區和部門依法依規處理。
(四)其他建議
鑒于內蒙古自治區黨委、政府對事故的發生負有重要領導責任，需要深刻反思、改進工作，同時為推動各有關方面特別是地方各級黨委政府更加深刻領會習近平總書記重要指示精神，增強憂患意識和底線思維，更好統籌發展和安全，切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處，建議內蒙古自治區黨委、政府向黨中央、國務院作出深刻檢查。
事故調查期間，事故調查組與阿拉善盟公安局、紀委監委分別座談交流、溝通銜接，對涉嫌事故背后的腐敗問題，由紀檢監察機關依規依紀依法處理。
六、事故應急救援處置和評估
(一)應急救援處置
事故發生后，阿拉善盟、孿井灘示范區黨委政府及有關部門立即組織搶險救援，內蒙古自治區黨委書記孫紹騁，自治區黨委副書記、主席王莉霞緊急趕赴事故現場，部署開展事故救援工作。
現場救援分為企業自救、初期救援和政府響應、全面救援兩個階段。事故發生后，新井煤礦向孿井灘示范區報告，組織員工和工程機械沿滑塌體邊緣清理搜救，先后救出6名受傷人員送往青銅峽市人民醫院救治，并進行人員核查。2月22日13時25分許，孿井灘示范區啟動應急響應，14時11分成立臨時現場指揮部。接到事故報告后，阿拉善盟、自治區分別啟動應急響應，主要負責同志先后到達現場，成立現場指揮部。
現場指揮部制定并不斷優化救援方案，對滑塌體及周圍邊坡等重大風險點進行監測預警，組織救援力量，按照“南北向工作線，東西兩側分別向中部推進”實施救援，在西側存在滑塌風險的情況下被迫暫停施工，全力推進東側救援。組織救援人員演練，明確逃生路線，確保救援安全。先后調集救援隊伍16支1084人參與救援，抽調公安、衛生健康、電力、通信等部門加強現場保障工作，累計調集車輛、裝備1294臺(套)，應急器材5188件，出動作業機械3137臺次，轉運土石方108.22萬立方米。
(二)應急救援評估
這次事故現場救援環境復雜危險。塌方土石量大，巖體松散，邊坡穩定性差，大塊巖石需要頻繁爆破，作業空間狹小，大量設備、重型裝備不能投入作業，救援處置難度大。
此次救援行動，地方黨委政府高度重視，領導干部靠前指揮，各部門密切配合，救援隊伍迅速行動;現場指揮部始終堅持“兩個至上”，統籌調度各方力量，運用先進科技手段，有效控制作業風險，安全有序開展救援工作。及時救治受傷人員，積極穩妥開展善后處置工作。
七、事故主要教訓
(一)安全發展理念不牢固，統籌發展和安全存在嚴重偏差
習近平總書記強調，各級黨委和政府特別是領導干部要牢固樹立安全生產觀念，正確處理安全和發展的關系，堅持發展決不能以犧牲安全為代價這條紅線，不能有絲毫僥幸心理，不能不顧人民群眾福祉和安全。這起事故暴露出一些地方和領導干部，沒有完整、準確、全面貫徹新發展理念，統籌發展和安全不到位，重發展輕安全的問題仍然突出。地方政府把不具備安全條件的煤礦作為經濟發展的重要增長點，主觀認為露天煤礦風險小、災害輕、不會發生大事故，降低安全標準，放松安全管理，為事故發生埋下禍根。一講保供就不顧安全要求，將處于在建期間的新井煤礦列為保供煤礦，為企業違法違規建設生產戴上了“護身符”，對破壞資源、污染環境、不顧安全的違法違規建設生產行為“睜一只眼、閉一只眼”，對煤礦長期存在的重大事故隱患視而不見，最終釀成慘痛事故。
(二)汲取事故教訓不深刻，屢屢重蹈覆轍
習近平總書記多次強調，對典型事故不要處理完就過去了，要深入研究其規律和特點;對易發生重特大事故的行業領域，要采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，推動安全生產關口前移。內蒙古自治區礦山數量多、產量大，安全風險隱患比較突出，全國上一起煤礦特別重大事故就發生在內蒙古，但對礦山高危行業的風險認識不足、重視不夠，汲取事故教訓不深刻。2016年內蒙古赤峰寶馬“12·3”特別重大瓦斯爆炸事故暴露出的查處煤礦越界違法開采行為不堅決、聯動執法機制缺失等問題，2019年內蒙古錫林郭勒盟銀漫礦業“2·23”重大井下車輛傷害事故暴露出的企業安全管理混亂、基層專業監管力量缺乏等問題，在這次阿拉善露天煤礦事故中仍然存在而且十分嚴重。2022年甘肅白銀泓勝煤礦“7·23”重大邊坡坍塌事故后，國家礦山安監局針對邊坡管理等問題已部署開展排查整治，內蒙古工作仍不認真不扎實。這些問題反映出，一些地方和企業沒有深刻汲取事故教訓，沒有針對性地開展排查整治，導致同類問題屢查屢犯、同類事故重蹈覆轍。
(三)監管執法斗爭精神不足，隱患排查整治質量不高
習近平總書記強調，要以對人民極端負責的精神抓好安全生產工作，守土有責，敢于擔當，嚴格監管，讓人民群眾安心放心。從新井煤礦事故暴露出的問題看，一些地方和部門缺乏發現問題和解決問題的強烈意愿，行政審批層層失守，監管監察不敢動真碰硬，隱患排查整治形式主義問題突出，導致一些顯而易見的重大隱患常治長存、長期擺在那里，最終造成不可挽回的重大損失。監管人員日常檢查缺乏斗爭精神，有的甚至流于形式，重檢查數量和痕跡、不重質量，發現問題避重就輕、一交了之、不罰不停，對邊建設邊生產、局部臺階坡面角大于60度等憑肉眼和常識即可發現的嚴重問題，多個部門百余次檢查未能及時有效制止，對不按設計組織施工、出現不穩定滑坡現象等重大隱患該停的不停。在復工過程中，對發現的未按設計施工、邊坡管理混亂等問題，沒有跟蹤督促整改，在事故煤礦前期自查和專家查出問題未完全整改情況下，讓企業“帶病”復工。
(四)企業主體責任嚴重不落實，違法違規建設生產無底線
習近平總書記強調，各生產單位要承擔和落實安全生產主體責任，強化安全生產第一意識，加強安全生產基礎能力建設，堅決遏制重特大事故發生。事故企業安全生產主體責任全部落空，企業主要負責人不履行第一責任人責任，安全管理人員不履行安全生產法定職責。事故煤礦實際控制人“只想賺錢、不管安全”，利欲熏心，無視安全生產法律法規，盲目要產量、要效益，搞“人海戰術”，冒險組織施工作業;法定代表人履職有名無實，任命的“五職礦長”不懂專業、全是“掛名”，實際主要管理人員曾因瞞報生產安全事故被判刑，不具備企業管理資格;設置的安全技術管理機構，形同虛設。施工單位毫無安全底線、恣意妄為，不具備礦山工程施工總承包資質，違規承包分包，現場管理極其混亂，違章指揮、冒險作業，對重大安全隱患視而不見;施工隊伍隨招隨用，不培訓就上崗;不開展應急演練，發現事故征兆未有效組織撤離，錯失最佳逃生時機。中介機構唯利是圖、沒有職業操守，罔顧執業基本準則和基本事實，違法違規出具虛假設計方案、儲量年報，違法違規出借監理資質，監理合同弄虛作假，無監理資質承攬工程，現場監理如同擺設。
(五)資源規劃布局不合理，小型礦山安全條件差
黨中央、國務院對集約節約開發利用礦產資源工作十分重視，要求規范和整治礦產開發秩序，切實解決礦山布局不合理、經營粗放、浪費資源、破壞環境、生產安全事故頻發等問題，加快推進綠色礦山建設，促進礦產資源高效利用。內蒙古自治區礦產資源開發規劃不盡科學，一些礦業權設置不合理。全區現有小型露天煤礦133處、占全區的58.6%，小型露天非煤礦山773處、占全區的80%，“多、小、散”的現象仍然存在。按采礦許可范圍和設計最終邊坡角36度計算，新井煤礦出煤量僅95萬噸，剩余約695萬噸無法采出，資源利用率低下。這些小礦山“先天不足”，難以長遠規劃和科學設計，邊建設邊生產問題突出，甚至冒險蠻干，想方設法放大最終邊坡角，采用“打井式”“一面墻式”開采。同時，企業安全機構不健全、安全和技術管理人員缺乏、從業人員流動性大等問題十分普遍。
八、事故整改和防范措施建議
(一)更好統籌發展和安全
黨的十八大以來，習近平總書記對安全生產發表一系列重要論述，為做好新時代礦山安全生產工作指明了方向、提供了根本遵循。各級黨政領導干部要深刻領會蘊含其中的領導方法、思想方法、工作方法，切實提高統籌發展和安全的能力，推動高質量發展和高水平安全良性互動，以新安全格局保障新發展格局。要結合學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育，全面深入系統學習習近平總書記關于安全生產的重要指示批示精神，完整準確全面貫徹新發展理念，更好統籌發展和安全，真正擔負起“促一方發展、保一方平安”的政治責任。要以落實《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》為重點，制定并落實領導干部安全生產職責和年度任務“兩張清單”，及時研究解決礦山安全生產重大問題，支持礦山安全監管監察部門履行職責，經常深入一線督導檢查，推動壓實各層級安全生產責任。要切實增強風險意識和底線思維，以“時時放心不下”的責任感，抓細抓實礦山安全生產各項工作，積極有效防范化解重大安全風險，切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處，以實際行動和良好成效堅定擁護“兩個確立”，堅決做到“兩個維護”。
(二)全面開展礦山重大事故隱患專項排查整治行動
壓緊壓實責任措施，明確自治區、盟市、旗縣三級礦山監管部門負責直接監管的礦山名單，嚴格落實每一處礦山日常安全監管主體、聯系包保、駐礦盯守、安全巡查等責任，并建立隱患排查責任倒查機制，對問題突出的地區和企業“開小灶”，堅決防止搞形式走過場、把專項整治行動異化成一個“動作”。加大重大事故隱患整治力度，對照礦山重大事故隱患判定標準，特別是針對近期事故暴露出的突出問題，對所有礦山企業一家一家“過篩子”，建立“一地一冊”“一礦一冊”重大安全風險隱患臺賬，實行清單化管理，完善閉環銷號機制。整改難度大的由各級安委會掛牌督辦，并加大現場核查力度，嚴防“紙面整改”。強化“打非治違”，綜合運用舉報獎勵、約談曝光、聯合懲戒、追責問責、行刑銜接等手段，嚴厲打擊不按設計施工、超層越界、邊建設邊生產、邊坡超設計角度、無資質施工、中介機構造假等違法違規行為，保持“打非治違”高壓態勢。
(三)切實提升發現問題解決問題的強烈意愿和能力水平
強化責任意識和作風建設，堅決防止把企業責任不落實作為地方和部門脫身推責的“擋箭牌”，以對黨和人民高度負責精神認真履行礦山安全監管監察職責。對因責任不落實造成事故的，實行企業、監管部門、地方政府“一案三查”、一體追究，真正做到“四不放過”。開展安全監管執法作風整頓，深入查找執法檢查中存在的突出問題，堅決整治執法檢查“寬松軟虛”等問題，該停產整頓或責令關閉的堅決處理到位。同時，既要嚴格執法也要指導服務，真誠幫助企業查隱患、解難題。完善工作機制，加大暗查暗訪、異地執法、交叉互檢等力度，聘請專業院校技術人才、行業專家等力量，提高執法專業能力。落實“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”要求，統籌安全監管監察、發展改革、能源、自然資源、公安、生態環境等部門力量，定期開展礦山安全風險研判、信息通報、聯合執法等工作，分兵把守加大對礦山立項、審批、建設、技術改造、開采作業等全過程監管力度。充分發揮安委會綜合協調作用，建立完善聯席會議、信息溝通、案件移送、行刑銜接、聯合懲戒等工作機制，形成工作合力。加強專業監管力量，建議內蒙古自治區進一步明確基層礦山安全監管職責，配強各級專業監管力量，礦山重點市縣要選配具有相關專業背景和經驗的分管領導;開展安全監管執法人員實戰大練兵，加強專業執法裝備配備，以高水平執法服務礦山高質量發展。
(四)全面提高企業安全條件和管理水平
提高辦礦條件，內蒙古自治區要研究制定提高礦山辦礦條件的政策措施，明確最小開采規模、最低服務年限、管理團隊、人員素質、裝備系統、安全投入等方面標準和條件。提升安全管理水平，督促礦山企業配齊安全管理和專業技術人員，明確董事長、總經理、實際控制人等關鍵人員責任清單，嚴禁“五職礦長”掛名行為，加強從業人員培訓和應急演練;持續推進安全生產標準化創建，加強隱患排查治理，嚴格現場管理;嚴格落實外包工程安全生產主體責任，對承包單位實施統一管理，做到管理、培訓、檢查、考核、獎懲“五統一”。加強風險監測預警和隱蔽災害治理，加強礦山安全風險監測預警，強化“電子封條”、衛星遙感識別等應用，加快推進露天煤礦邊坡在線監測、視頻監測、車輛調度等系統建設聯網，實現風險早識別、早研判、早處置。推動礦山企業掌握礦井地質構造、煤層賦存及地質條件，全面查清邊坡斷層、采空區、水害等隱蔽致災因素，嚴格落實治理措施。
(五)嚴格整頓規范中介機構從業行為
嚴格內部管理，地質勘探、設計、監理、評價、爆破、檢測檢驗、培訓等第三方技術服務機構必須依法依規開展工作，建立健全項目管理、內部審查、職業操守等制度，嚴格落實各環節責任人責任。嚴格監督檢查，開展礦山行業中介機構整頓規范，加大監督檢查力度，著力整治出具虛假報告、出租出借資質、從業人員出租出借資格證書等問題，嚴肅處理違法違規行為，實行失信聯合懲戒。
(六)加快推動礦山高質量發展
加強礦山規劃管理，完善礦產資源節約與綜合利用相關制度，科學規劃礦產資源，合理設置礦業權，保障露天煤礦用地配置，優化煤炭資源開發布局，保證井田的科學劃分和合理開發，推動形成有利于保護和節約資源的礦山開發秩序，從源頭上杜絕“一礦多開”“大礦小開”。推動礦山行業轉型升級，積極實施淘汰退出一批、整合重組一批、改造提升一批、規劃建設一批“四個一批”措施，推動礦山行業走上大型化、集約化、智能化發展之路。對存在重大事故隱患，整改后仍無法達到安全條件的礦山，堅決予以淘汰退出;對資源劃分不科學、不合理，井田面積小，可集中開發的，依法依規實施整合重組;對現有儲量大、具備條件的，加快推進改造提升;對有開發潛力的地區，積極對接國家產業政策，規劃建設一批大型現代化礦山。加快智能化建設，鼓勵支持礦山企業加快推進機械化、自動化、智能化，特別是推動露天煤礦積極應用無人駕駛、邊坡雷達監測等先進技術，實現管控一體化、開采智能化、裝備重型化、隊伍專業化。
